ANTECEDENTES 

El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), sustituido por el Ministerio del Ambiente, formuló, entre los años 70 y 80, un conjunto de estrategias para la explotación racional de los recursos naturales y el resguardo ambiental, básicamente al nivel nacional.

El Instituto Nacional de Planificación (INP) estableció, desde fines de los años 60` hasta 1992 (cuando fue desactivado), Planes de Desarrollo Regional y Departamental y al menos un Plan Quinquenal de Desarrollo para el país en su conjunto. En estas iniciativas el enfoque territorial tuvo una posición importante, promovido por la su Dirección de Planificación Regional y sus Oficinas desconcentradas de alcance macrorregional en Chiclayo (Norte), Iquitos (Amazonía), Arequipa (Sur) y Huancayo (Centro).

Desde el 2009 y hasta inicios del 2010 funcionó regularmente un Comité Intersectorial liderado por el CONAM y luego por el MINAM, dedicada a la formulación de una Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial. El Comité no logró formalizar una propuesta consensuada, en mérito a: a) la baja jerarquía de sus representantes que reducía sus capacidades decisorias y su alta rotación en las reuniones; b) la reducida capacidad de convocatoria, c) el diseño en ese mismo periodo de planes sectoriales (Vivienda, Transportes, Agricultura) con varias derivaciones territoriales que no conjugaban.

La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha venido trabajando desde el 2009 en el diseño de políticas de gestión territorial como soporte de planes y proyectos de desarrollo regional y local, así como estrategias de integración socio económica a partir de ejes o circuitos económicos, de sistemas urbanos jerarquizados y de inversiones que articulen mercados tanto internos como externos aprovechando la excepcional ubicación geográfica central del Perú en Sudamérica. Las expresiones clave de este esfuerzo aparecen en su “Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016” que nunca se aprobó.

Las cinco Juntas de Coordinación Interregional (INTERNOR, CIAM, CENSUR, MACROSUR, LITORAL CENTRAL), las dos Mancomunidades Regionales y las más de 160 Mancomunidades Municipales han venido intentando articular esfuerzos y recursos para abordar programas y proyectos de interés común entre sus asociados. Estas instancias de gestión integradora están prácticamente paralizadas.

El Gobierno Regional de Cajamarca, desde al menos el 2009, ha puesto un gran empeño para formular estrategias de ordenamiento territorial y Zonificaciones Ecológico Económicas (ZEE) al nivel regional, provincial y distrital; como sustento de inversiones y Planes de Desarrollo Concertados en esas dimensiones espaciales. A junio del 2014 su propuesta de ZEE ha sido formalizada y, en su entorno, se están culminando los Estudios Especializados (ZEE) y sus Diagnósticos Territoriales Integrados (DIT), tal como se postula por el MINAM. 

El Grupo Propuesta Ciudadana, la RED Perú, la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Económico y Social (CONADES), la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), el Proyecto ProDesarrollo/USAID y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otras entidades, han contribuido asimismo con propuestas relacionadas a los procesos de descentralización y ordenamiento territorial.

CONTEXTO

Los procesos de planeamiento, descentralización y ordenamiento territorial están operando en un escenario poco satisfactorio, definido por los siguientes factores:

• ausencia, a fines del 2015, de un Plan Nacional de Desarrollo, con horizontes plausibles hacia el 2016 y el 2021,

• existencia pertinaz de cuadros de pobreza, particularmente en los espacios rurales serranos y selváticos,

• plataforma económica predominantemente primario exportadora (minería, harina de pescado), que amortigua la sostenibilidad del aparato productivo nacional y regional especialmente en un ambiente de crisis financiera y económica globalizada,

• carencia de políticas públicas multidimensionales que estimulen la articulación socio económica de espacios macrorregionales; asociada a insuficiencias e irracionalidades en los sistemas viales, portuarios, energéticos y urbanos,

• centralismo del poder económico, de los servicios y oportunidades de empleo formal en determinadas metrópolis dominantes: Lima, Trujillo, Chiclayo, Arequipa, Piura,

• existencia de tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal), que se disputan competencias y fondos,

• diversidad geográfica, cultural, social y económica que determina un perfil en el cual los grupos sociales y zonas tienen urgencias y expectativas distintas e incluso contrapuestas,

• perseverancia de conflictos sociales, económicos y ambientales.

ENFOQUES SUSTANTIVOS

Los procesos de desarrollo sostenible deben sustentarse en enfoques y criterios funcionales como los siguientes:

• el modelo de Desarrollo Humano promovido por las Naciones Unidas, que propicia la cobertura de objetivos ligados al bienestar colectivo y a la equidad,

• la Planificación como una herramienta clave para la conducción orgánica de los procesos hacia el Desarrollo Humano Sostenible,  

• un impulso al aprovechamiento de las potencialidades de los diferentes recursos naturales, sociales, institucionales e infraestructurales disponibles, para incentivar inversiones reproductiva en los diferentes espacios regionales y locales,

• el establecimiento de estrategias de Ordenamiento Territorial, que implican el desenvolvimiento de estudios sobre Zonificación Ecológica Económica (ZEE).

LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL

El Plan “Perú hacia el 2021” cuya primera versión se editó a mediados del 2011 por el CEPLAN está siendo revisado en cuanto a sus ejes estratégicos alrededor de los cuales se establecen objetivos específicos y las metodologías empleadas en su elaboración. Hacia fines del 2015 no existen indicios del Gobierno por definir una versión definitiva, producto de un debate amplio. En todo caso, se vienen planteando propuestas para actualizarlo en términos de los siguientes vectores:

• creación de nuevos enfoques sobre el modelo económico y sobre el rol del Estado como líder de los procesos de desarrollo,

• inclusión de un “Eje Estratégico” que articule los temas de descentralización y desarrollo regional y gestión de recursos naturales,

• ampliación de las estrategias de ordenamiento territorial, de descentralización y de regionalización, en concordancia con la propuesta de “Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016” de la Secretaría de Descentralización culminada en su primera versión hacia diciembre del 2011, pero que a noviembre del 2015 sigue en proceso de revisión,

• definición más categórica de los programas o proyectos calificados como “de interés nacional” y de la participación de empresas privadas en esas inversiones,

• elevar la jerarquía política del CEPLAN y ampliar sus capacidades técnicas y logísticas para conducir el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. En ese sentido, debiera considerarse el traslado de los Programas Multianuales de Inversión Pública y del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que tiene el MEF, al CEPLAN. Este debiera convertirse en un Ministerio de Planificación para el Desarrollo,

• obligatoriedad del aparato público en sus diferentes escalas sectoriales y territoriales, del cumplimiento de las políticas y programas considerados como fundamentales,

LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL PLAN NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN 2012-2016

Es conveniente ampliar el debate sobre la Ley de Ordenamiento Territorial; para adoptar estrategias y acciones fundamentales vinculadas a la propuesta de “Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016” (PNDR) elaborado por la Secretaría de Descentralización. El debate debe contar con el aporte de autoridades nacionales, regionales y municipales, representantes de gremios empresariales y laborales y de especialistas en la materia.

A este respecto, la propuesta del PNDR señala que:

• el territorio es un espacio multidimensional (físico, social, cultural, político, económico) donde actúan las personas y organizaciones y, por lo mismo, debe asumirse como una creación dinámica de las colectividades en sus diferentes ámbitos: nacional, regional, municipal y comunal,

• el enfoque territorial debe ser un referente esencial para avanzar hacia un Pacto Social que garantice el bienestar de las poblaciones, oriente la acción pública y orientar los Planes y Presupuestos concertados,

• las políticas de Ordenamiento Territorial tienen un sentido positivo si se sustentan de un modo articulado en sistemas jerarquizados de ciudades , vías e infraestructuras portuarias y energéticas

• los procesos de descentralización y, consecuentemente, sus ingredientes territoriales superan el estrecho espacio nacional para insumir políticas y programas de articulación con los mercados del Asia-Pacífico, con los convenios de integración Sudamericana (MERCOSUR, UNASUR, CAN) y con los Ejes de Articulación continental como los diseñadas por los programas de Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) ,

• las estrategias de ordenamiento territorial deben incorporar fuertemente políticas y regulaciones que permitan el uso racional (no depredatorio) de los recursos naturales. En ese contexto, se deduce la importancia de propiciar un equitativo y riguroso manejo de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE), así como de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), de los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y de la distribución diversa del agua (familiar, industrial, agrario y minero) comandada por de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), dependiente del Ministerio de Agricultura, lo cual expresa una opción limitante, pese a que su Consejo Directivo lo componen representantes de los diferentes sectores (incluyendo el MINAM),

• la creación y vigilancia de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de los recursos naturales en función de las Eco Regiones que se definen por las ventajas comparativas y vocaciones productivas de sus suelos, subsuelos, mares, ríos y lagunas, fauna y flora, además de sus climas y altitudes,

• el reordenamiento territorial debe también facilitar un replanteamiento sustantivo de la distribución inter e intrarregional de los recursos financieros (transferencias regulares, canon, gravámenes, regalías, Fondos de Compensación (FONIPREL), que se vienen asignando de manera inequitativa a las regiones y municipalidades

• debe propiciarse la implementación de aquellos proyectos de alto impacto en términos de desarrollo e integración regional de mercados, que se han identificado fundamentalmente en el marco de las Juntas de Coordinación Interregional ,

• la conformación de Macrorregiones con soberanías Político–Administrativas es un proceso extremadamente complejo y confrontacional. En tal sentido, el PNDR favorece una apuesta practica en el sentido de que las Macrorregiones se vayan constituyendo progresivamente, en base a las articulaciones reales (económicas, sociales, culturales) a partir de la integración de mercados, de proyectos viales o energéticos que articulen provincias de diferentes Departamentos (como las propiciadas por las Juntas de Coordinación Interregional y las Mancomunidades Regionales, así como de varias organizaciones sociales .

LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS REGIONALES Y MUNICIPALES

Dos son los retos más agudos para la gerencia de los Gobiernos Regionales y Municipales, frente a los lineamientos de la Ley de Ordenamiento del Territorio. El primero se refiere a la explícita convicción o empoderamiento técnico y político de los Presidentes Regionales y sus Consejeros y de los Alcaldes y Regidores (así como de las Gerencias en ambas instancias), respecto a los roles, mandatos, facultades y/o atribuciones que les corresponde . El segundo se refiere a los procedimientos administrativos y a las metodologías que les permita articular los diferentes Planes Sectoriales o Parciales en el marco de un Plan de Desarrollo Concertado que, por definición, debe ser integral.

El proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial no propone respuestas suficientemente funcionales para resolver estos retos. Se esperaría que, cuando se apruebe, su reglamento incluya las precisiones necesarias. En esta tarea deben aportar principalmente la Secretaría de Descentralización, el MINAM y el CEPLAN; con el soporte de algunas entidades no públicas que vienen trabajando sobre este tema, entre ellas la Plataforma para el Ordenamiento del Territorio y el Grupo Propuesta Ciudadana.

Se sugiere que los Planes de Desarrollo Concertados Regionales y Municipales se formulen considerando, entre otras, las siguientes orientaciones:

• asumir la decisión política de asumirlos como reales herramientas de Gestión ,

• adoptar metodologías que permitan un mayor rigor en su formulación y unas clara compatibilidad con los correspondientes Presupuestos Participativos,

• garantizar la participación de las organizaciones civiles representativas en su diseño, ejecución y vigilancia. Entre estos a las Universidades, los Colegios Profesionales, algunas ONG´s especializadas y gremios laborales y empresariales,

• articular en los Planes de Desarrollo Concertados (integrales) con otros planes parciales: Planes de Ordenamiento Territorial, de Gestión de Riesgos Climáticos, de Desarrollo Agropecuario y de Competitividad,

• compatibilizar los Planes y Presupuestos regionales con los Planes y Presupuestos de nivel Municipal,

• abrir los escenarios y enfoques de los Planes de Desarrollo Concertados Regionales a espacios binacionales e incluso internacionales,

• potenciar las Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de los Gobiernos Regionales. Esta opción implica ampliar la jerarquía funcional sacándola de los organismos de “línea”, para insertarlas en los de “Asesoramiento”, así como reforzar sus cuadros técnicos y sus capacidades logísticas. En esa perspectiva, el Gobierno Regional de La Libertad ha establecido un Centro de Planeamiento Estratégico Regional (CEPLAR) que reemplaza a la Gerencia aludida.

REPLANTEO DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) Y LOS PROGRAMAS DE ADECUACIÓN Y MANEJO AMBIENTAL (PAMA)

Existe un antiguo y generalizado desencuentro socio ambiental entre las empresas explotadoras de recursos naturales y el campesinado. Los casos de Conga (Cajamarca), Tía María (Arequipa), Doe Run (La Oroya) y Tambogrande (Piura) marcan con agudeza este escenario, que también es válido para el tratamiento de grandes proyectos hidroenergéticos (Inambari, Marañón) y viales (IIRSA) .

Cuatro son las cuestiones determinantes de esa conflictividad:

• los EIA y PAMA, así como sobre los Planes de Cierre de Minas se vienen formulando por las propias empresas o por consultorías pagadas por ellas, lo cual obviamente las favorece,

• la tradicional postura pro empresarial en estas contingencias por parte de los sucesivos gobiernos, en paralelo con la fragilidad de los Organismos Reguladores,

• la debilidad técnica de las Comunidades Campesinas y Nativas para cuestionar las propuestas de las empresas y de proponer alternativas que les permitan disponer de una vida digna y sostenible,

• el dilema vital de las poblaciones campesinas empobrecidas que habitan en las zonas cercanas a las minas, en el sentido de tener que escoger entre la posibilidad de ser acogidos como trabajadores de las empresas, dado que su pobreza estructural proviene de su dependencia de parcelas muy pequeñas con productividades bajas y cuyas cosechas o crianzas, son regularmente malbarateadas frente a los “rescatistas”, comerciantes y camioneros.

ESTRATEGIAS BÁSICAS PARA ARTICULAR PLANES DE DESARROLLO CON LOS ALCANCES DE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Algunas estrategias orientadas a perfeccionar la Ley de Ordenamiento Territorial son las siguientes:

• reforzar los sistemas de planeamiento y programación presupuestaria a partir de un enfoque territorial como soporte funcional de los procesos a favor de la descentralización económica, política y administrativa,

• integrar los Planes de Ordenamiento Territorial a los Planes de Desarrollo Concertados regionales y municipales, según el “Plan de Descentralización y Regionalización 2012-2016”, en proceso de revisión,

• evaluar la mejor alternativa institucional para establecer el ente rector a cargo del ordenamiento territorial, dotándola de recursos técnicos y financieros para garantizar su desempeño. Actualmente ese liderazgo está en el MINAM,

• organizar una guía para monitorear los procesos y normas propios del ordenamiento territorial y sus relaciones con el planeamiento estratégico,

• establecer un programa de debates y consultas en diferentes sedes regionales, auspiciado por la Presidencia del Consejo de Ministros y las Comisiones Congresales, dedicadas a discutir los alcances de la Ley de Ordenamiento Territorial.