En su primer mensaje a la nación del año 2011, el presidente Ollanta Humala dejó entrever que el Ordenamiento Territorial (OT) podría ser una prioridad en su gobierno: “Avanzaremos profundamente en la política de ordenamiento territorial, que nos permita establecer, de manera participativa, el uso racional de nuestro territorio”, nos decía, pensando seguramente en el clima de conflictos por las grandes inversiones y el poco impulso de actividades agrícolas y ganaderas; todo siguiendo la lógica de sus ofrecimientos electorales. Este anuncio fue considerado un hito importante por muchas personas, ya que durante el régimen aprista y desde el ministerio del Ambiente (MINAM), había ofrecido cierta resistencia a la posibilidad de que los gobiernos regionales impulsaran estos procesos. 

En el mensaje del 2012, Humala refería: “Estamos elaborando una norma sobre el ordenamiento territorial, buscando la puesta en valor de los recursos, el respeto de los derechos ancestrales y la mejora de la calidad de vida”. Este anuncio obedecía a los requerimientos de algunos sectores y de iniciativas regionales que, en el ejercicio de sus competencias, consideraban avanzar en procesos de OT, pero que creían indispensable contar con una norma de carácter nacional para sustentar tal fin. Casi tres años después de este mensaje, no tenemos una ley, a pesar de que varios proyectos han sido dirigidos al Congreso (como el elaborado por la Plataforma para el OT o el del propio gobierno regional de Cajamarca), pues no han sido discutidos debido a que el debate fue siempre bloqueado. Esto se confirma a través de los dos siguientes mensajes a la Nación, pues no se hizo referencia alguna al tema; más bien sí, a la política minera y a los ánimos de que nuestro país se consolide entre los mayores productores de cobre, por ejemplo.

Para el 2013, el MINAM emitió la Resolución Ministerial N° 135-2013, ampliando así el número de instrumentos técnicos que sustentan del OT. En primera instancia, originó reacciones en algunos gobiernos regionales que ya habían empezado o culminado sus propuestas de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), pues este mandato indica que previo a la elaboración del Plan de OT, se tiene que cumplir con dos requisitos adicionales: 1) La elaboración de siete Estudios Especializados y 2) La integración y el análisis de los Estudios Especializados a través del Diagnóstico Integral del Territorio (DIT). La misma resolución indica que a cada paso se debe consultar al MINAM para la opinión favorable.

En el caso de Cajamarca, luego de evidenciar alguna molestia, se consideró oportuno acatar el mandato, pues entrar en una confrontación con el ministerio dilataría el tiempo para trabajar el POT (lo que no resultaba el mejor camino) y, de paso, se seguiría cuestionando la imagen de la región. No obstante, alinearse a estas disposiciones, aun considerando que se tomaría más tiempo de lo previsto, no ha estado exento de inconvenientes, y la situación en la que se encuentra el proceso así lo demuestra. En la última asamblea ordinaria de la Comisión Técnica Regional (CTR) del proceso ZEE-OT[1], el equipo técnico informó que, a partir del segundo semestre del 2013, se empezaron a trabajar los seis Estudios Especializados que aplican en Cajamarca, pero que no se recibía la opinión favorable del MINAM para ninguno de ellos. Se indicó, asimismo, que hasta marzo pasado, ya se contaba con tres versiones de cada estudio, surgidas a partir de comentarios y observaciones del ministerio (varias de las cuales, por cierto, tienen que ver con aspectos de forma, más que de fondo). En este sentido, cabe preguntarse si quizá una de las dificultades estaría en la capacidad técnica de la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) del MINAM para atender no sólo el proceso de Cajamarca, sino también los otros, a nivel nacional. Así se explicaría de alguna forma por qué prolonga el tiempo para necesita para emitir opinión, y es que, por ejemplo, la tercera versión de cuatro estudios que han sido remitidos en octubre, noviembre y diciembre del año pasado, no tenían respuesta hasta marzo de este año. Como mención aparte, se debe resaltar que en la lógica participativa, el equipo técnico estuvo acompañado de integrantes de la CTR, quienes voluntariamente asumieron la responsabilidad de colaborar en la elaboración de los seis estudios.

Además de cuestionar las capacidades del ministerio, la lectura que se hace de esta situación lleva a pensar que la DGOT está aprendiendo en el camino cómo manejar estos procesos, tomando, quizás, como referencia, experiencias como la de Cajamarca que, a lo largo de varios años, ha ido construyendo normatividad regional y metodologías.

Dejando de lado estos aspectos y rescatando lo obtenido hasta el momento, se debe señalar que Cajamarca cuenta con todo un banco de información muy valioso que debería empezar a aprovecharse de una mejor manera.

No es una casualidad que los mensajes a la Nación del Presidente hayan obviado el tema del Ordenamiento Territorial y, si hay dudas, basta revisar las Agenda Ambiente de los últimos años, donde también se ha ido restando importancia al tema. La Agenda 2013-2014, en el objetivo 15, denominado “Gestionar integralmente el territorio”, señala como resultado que: “cinco gobiernos regionales cuentan con Planes de Ordenamiento Territorial formulados y aprobados”, además de una serie de acciones, entre las que destaca la formulación y aprobación de la Ley de OT y su reglamento, cuya responsabilidad recaería sobre el MINAM y la PCM. Sin embargo, se da un cambio drástico a la Agenda 2015-2016, pues en el objetivo 16, indicado también como: “Gestionar integralmente el territorio”, el resultado indica que: “El 57% de la superficie del territorio nacional cuenta con instrumentos técnicos sustentatorios en Ordenamiento Territorial”. En este mismo punto, los indicadores dan cuenta de que 17 gobiernos regionales culminan sus procesos de ZEE y que cinco concluyen sus Estudios Especializados con opinión favorable del MINAM. En suma, no se apunta hacia el fin último, que son los POT, sino que se baja de nivel hasta ubicarse en los instrumentos generados a partir de la RM 135. La lectura, una vez más, ratifica que será imposible que en este gobierno se apruebe una Ley de OT, y tampoco podría brindarse el impulso necesario a los procesos de OT, si, por el contrario, siguen emitiéndose más “paquetazos ambientales”. Esperamos, sin embargo, que en este último año de gobierno, las prioridades viren y se apueste por el Ordenamiento. Previamente, se requiere que en la DGOT se incrementen las capacidades técnicas, y se atiendan, al ritmo requerido, las demandas nacionales.

El plus en las iniciativas del MINAM tuvo que ver con la publicación de la RM N° 056-2015[2], en los últimos días de marzo, con el objetivo de fortalecer el desempeño de las Comisiones Técnicas de los procesos de ZEE; pero el artículo 2 de la parte resolutiva indica que la DGOT “emitirá opinión técnica respecto a los proyectos de ordenanza que aprueben la constitución de Comisiones Técnicas de ZEE y sobre los proyectos normativos que aprueben sus disposiciones internas, de forma previa a su emisión por parte del nivel del gobierno correspondiente”. Esto llama a preocupación porque no solamente podría mellar el respeto a la autonomía de los gobiernos regionales para legislar (en caso la DGOT observe y considere el cambio de algún punto), sino que también implica, por lo dicho en líneas anteriores, la necesidad de más tiempo, debido a la desmedida burocratización de nuestras instancias.

Precisamente, hace unas semanas, el MINAM emitió un oficio que revisaba la Ordenanza Regional y el Reglamento de la CTR de Cajamarca, recomendaba, entre varios ítems, que se elimine el artículo referido a la Comisión Consultiva, pues, según su criterio, no sería un espacio necesario, debido a que el MINAM tiene la tarea de brindar soporte o acompañamiento. Se desconoce, una vez más, las dinámicas de los procesos regionales, como la labor de esta Comisión, que en Cajamarca está integrada por instituciones locales (ONGs básicamente) con experiencia en el tema y que han desempeñado un rol importante desde el inicio del proceso, brindando soporte técnico, logístico y apoyo a la CTR y al propio equipo técnico.

Con la mirada puesta en el2016, no queda más que exigir que el MINAM cumpla con sus funciones, brindando las facilidades requeridas a los equipos nacionales, en aras de fortalecer los procesos consensuados. Esto pasa también por atender las trastocadas relaciones entre los niveles de gobierno y el conjunto de actores y, de paso, dejar de lado, de una vez, la idea de que estos procesos restringen tal o cual actividad económica, temor que podría ser el mayor. Con todo, quienes trabajan proyectos de desarrollo en el gobierno regional, los gobiernos locales, las ONGs, las empresas y la sociedad civil, deben considerar la extensa información generada en la propuesta de ZEE y, ahora también en los estudios especializados, e ir construyendo planes, proyectos y políticas en dirección a las demandas urgentes de la población.

A la fecha, son diez las regiones que han culminado sus procesos de ZEE y sólo dos estarían elaborando sus Estudios Especializados, tarea que les coloca un gran reto por delante.

--------------------------------------------------------------------------------

[1]Presentación del Equipo Técnico en la I Asamblea Ordinaria de la CTR ZEE-OT. 20 de marzo de 2015

[2]RM N° 056-2015-MINAM: Contenido mínimo de las disposiciones internas que regulan las Comisiones Técnicas de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) en el ámbito regional o local

Tomado del siguiente link: http://noticiasser.pe/15/04/2015/medio-ambiente/ordenamiento-territorial-la-prioridad-postergada